建设用地分层使用权该如何利用？| 前沿
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导语：在土地空间资源有限与城市建设需求增长之间的矛盾日益激烈的背景下，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第136条首次以物权立法的形式确立了建设用地分层使用权制度。然而，在原则性规定基础上，以地下空间为代表的分层使用权如何设立、变更、转让，范围如何界定，权利如何救济等问题该怎样得到有效的解决？对此，东南大学法学院施建辉教授在其文《建设用地分层使用权的实践考察及立法完善——以南京地铁建设为例》中，提出了南京在建设用地分层使用权确权登记的创新做法及相关实施细则，以期为建设用地分层使用权制度的立法完善提供基本方向。
在高铁、地铁、轻轨等公共交通基础设施建设等项目建设中，为节约土地资源，一般要求进行土地综合开发利用。而由于建设用地分层使用权尚未得到实际运用，土地综合开发利用中面临着如下两个问题，以地铁为例：（1）地铁建设用地基本采用预供地模式，即先期规划预供地、办理预供地手续、建成后办理建设用地手续，这就导致了相应的建设活动存在用地权源上的瑕疵；（2）预供地模式导致的土地使用权权属证明缺失，地铁商业配套物业因此无法领取相应的《建设工程规划许可证》，这就成为商业配套设施建设的法律障碍。
对此，南京市政府与地铁公司在现有法律框架下作出创新性探索，确立当地地铁建设用地分层使用权设立和确权登记的具体规则：（1）对于地铁线路用地，按照预供地模式，对已建成的地铁线路权属登记时依据公平原则和时序原则，合理确定地铁建设用地分层使用权的权利范围和界限。（2）对于地铁站点商业配套用地，在建设前办理预协议转让建设用地手续，建成后按照实际用地状况协议办理有偿出让手续。（3）在已建成地铁站点及商业物业土地使用权证中，配套商业物业的土地用途记载为批发零售用地，取得方式为出让。
由以上对建设土地分层使用权实践中的考察和运用，结合对该具体实践的理论分析，根据建设用地分层使用权增益土地分层利用的效用的立法目的，建设用地分层使用权在制度方面应有以下三个完善的方向：
制定法律、行政法规层面的立法配套规则，使建设用地分层使用权制度发挥其制度价值。虽然目前一些地方政府通过地方性立法对建设用地分层使用权制定了实施细则，但此类规范性文件效力层级较低，大多仅涉及地下空间的开发利用，调整范围比较狭窄，无法对建设用地分层使用权制度的全面推行产生决定性影响。因此，作为推进和落实建设用地分层使用权制度的前提和基础，参考国务院相关主管部门和地方政府在该理论与实践中的探索和尝试，加快制定法律、行政法规层面的立法配套规则，势在必行。
建设用地分层使用权不仅可以在地表、地上、地下不同平面空间的纵向分层设立，还可以在同一平面空间内横向分层设立。作为地铁建设的重要组成部分，配套商业设施在地铁线路上与地铁站点的站台、出入口通道等为一体化建筑，相应建筑物在建设用地使用权的投映面无法区分，在此情况下，建设用地分层使用权表现为同一平面空间内的横向分层设立。明确这一适用范围，配套商业设施用地出让取得和公共交通用地划拨取得的土地用途矛盾便能够借助建设用地分层使用权制度解决。
建设用地分层使用权的设立和登记制度，应当采取三维模式，登记土地地表及上、下空间的用益物权状态，考虑不同层次的建设用地分层使用权的利用时序问题。分层的建设用地，可以按照不同范围、不同时期、不同层次开发利用，其有可能在投映面上呈现重叠交叉的状态。而在现有土地登记制度下，可采取以下方式作为新登记规则出台前的过渡：（1）对于地上、地下空间单独建设用地使用权设置宗地，利用构筑物、建筑物综合登记确认；（2）对于地上、地下空间不同层、不同位置、不同权利人的用地范围采用不同用地范围设立不同空间宗地予以标识；（3）地上、地下空间宗地图在没有建立三维宗地图前，可采用顶底侧剖三视图的准三维图件标识。
原文在南京地铁建设涉及的建设用地分层使用权制度创新性实践和研究成果基础上，提出针对我国《物权法》关于该制度原则性规定的完善方向和具体建议，颇具新颖性和借鉴意义。但各地法治与经济发展水平各有差异，南京的地方制度必是基于其地方实情与特点探索形成的，其他地区相应制度的发展应用亦需因地制宜，方能有所裨益。同理，南京的经验是否能够推广至全国，仍需要大量的研究和进一步探索。
参考文献：施建辉：《建设用地分层使用权的实践考察及立法完善——以南京地铁建设为例》，载《法商研究》2016年第3期。
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